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| 生效日期： | 2023-05-29 | 废止日期： | |
| 文 号： | 所属主题： | 政策解读 |
【政策解读】新修订的《生态环境行政处罚办法》印发，这些重点应关注→
近日，《生态环境行政处罚办法》（以下简称《处罚办法》）正式公布，并将于今年7月1日起施行。相比于原《环境行政处罚办法》（以下简称《办法》），新颁布的《处罚办法》内容更加丰富，除了条款数从82条增加至92条外，相关内容也作了较大幅度的调整。
相比于原《办法》，《处罚办法》修订调整的内容较多，每一条都与环境执法密切相关，值得每一位生态环境人学习领悟。纵观此次修订涉及的相关内容，以下十四个方面较为突出，值得我们重点关注。
关于执法回避并不是此次修订的新内容，原《办法》中就有回避的规定。但是此次《处罚办法》针对原来回避程序缺失的情况，新增了回避的审批流程。
根据《处罚办法》第六条第三款之规定，回避审批程序根据回避对象的不同，区分了三个不同的审批程序：一是关于“生态环境主管部门主要负责人的回避”，由该部门负责人集体讨论决定。二是关于“生态环境主管部门其他负责人的回避”，由该部门主要负责人决定。《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（法释〔2020〕3号）第二条规定“被诉行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人，不能作为被诉行政机关负责人出庭。”参照此规定，此类情形下的“其他负责人”应当是我们通常意义上的副厅长、副局长或者是参与分管的巡视员、调研员、主任科员等单位领导，而不包括作为下级机构的执法局长等。三是关于“其他执法人员的回避”，《处罚办法》明确由该部门负责人决定。综合本条关于“主要负责人”“负责人”的不同表述，同时结合《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（法释〔2020〕3号）第二条的规定，此处的“部门负责人”既可以是主要负责人，也可以是副职负责人，或者其他参与分管的负责人。
《处罚办法》在《行政处罚法》的基础上，新增了“一定时间内不得申请行政许可”“禁止从业”等新的行政处罚种类。值得关注的是，根据《行政处罚法》第十一条等相关规定，法律、行政法规才可以设定相应的行政处罚，《处罚办法》属于部门规章，是不可以设定行政处罚种类的。
但《处罚办法》第八条新增的相关行政处罚并非凭空创设，而是对现有环保法律法规中相关行政处罚的总结提炼。如“一定时间内不得申请行政许可”，该处罚种类提炼自《排污许可管理条例》，其第四十条规定“排污单位以欺骗、贿赂等不正当手段申请取得排污许可证的，由审批部门依法撤销其排污许可证，处20万元以上50万元以下的罚款，3年内不得再次申请排污许可证。”在执法过程中，还是要对照具体的环保法律法规开展行政处罚，避免简单依据《处罚办法》确定处罚种类。
值得关注的是，《处罚办法》第九十条第一款规定“本办法中‘三日’‘五日’‘七日’的规定是指工作日，不含法定节假日。”因此， 《处罚办法》第十八条规定的“十五日”就应当是自然日。在此情况下，执法部门需要特别关注国庆、中秋等长假，比如今年中秋、国庆连休8天的情况，临近节前的立案，实际立案期限可能仍然只有7个工作日。
值得关注的是，尽管《处罚办法》明确了特殊情况下的立案期限和办理期限延长。但关于立案中具体的“特殊情况”包括哪些情形，《处罚办法》没有明确，从执法的角度，如案件承办人感染新冠病毒等合理性理由即可。在立案期限延长时，关键要注意履行好“负责人批准”的程序，执法实务过程中最好以《延长立案期限／办理期限审批表》等形式予以体现，避免程序违法。
《处罚办法》在以往强调生态环境系统内部协助的基础上，在第二十二条新增了请求“其他行政机关协助调查取证”的内容。尽管主要内容来自《行政处罚法》第二十六条的相关规定，但《处罚办法》对相关内容进行了进一步细化，明确具体请求协助的形式可以是“向有关机关发送协助调查函，提出协助请求。”对于基层生态环境部门而言，此类规定更具有操作指导性，客观上解决了生态环境部门信息获取难的问题，进一步提高执法人员违法行为信息获取能力。
需要注意的是，对于“协助调查取证”的限制也是明确的，即“办理行政处罚案件时”才可以提出类似协助调查取证的请求。在具体执法实务中，生态环境部门可以在发送协助调查函时，附加提供违法行为立案登记表、违法行为调查材料等形式，向有关行政机关提出申请，以保障协助调查配合实效。
《处罚办法》第二十八条第二款新增了现场检查（勘察）笔录具体记载内容等信息。相关信息内容可以区分为四类：一是调查的基础信息，即“现场检查起止时间、地点”等。需要注意的是，一般执法中容易出现有开始时间，没有结束时间的情况。现有规定明确要载明“起止时间”，今后执法过程中需要特别关注。另一个值得注意的方面是，个别执法人员习惯在现场检查、调查完毕之后再统一制作笔录、填写相应的起止时间。在此类情况下，要注意据实填写，避免勘察笔录、调查笔录等在时间上出现逻辑矛盾，如同一执法人员在相同时间内开展了不可能同时从事的工作等。二是相关人员信息，包括“执法人员基本信息，当事人或者有关人员基本信息”。三是执法程序性信息，即“执法人员出示执法证件、告知当事人或者有关人员申请回避权利和配合调查义务情况”。执法实务中，执法人员通常能够履行此类程序性要求，但新的规定要求执法人员将此类程序性信息书面化，要能够在相应笔录中看到相关内容记载。四是现场调查情况，即“现场检查情况等信息”。最终，要求相关人员履行签名或盖章等要求。
从规定内容看，该条建立了监测（检测）报告告知制度。在时间上，应当是“取得监测（检测）报告或者鉴定意见后”，即生态环境部门获取相关意见后就应该告知，而不宜按照以往在处罚时才告知的方式；在告知内容上，还涉及提供完整监测（检测）报告，亦或提供相关监测（检测）结果的问题。从该条规定看，仅仅提供“监测（检测）、鉴定结果”即可。但考虑到监测（检测）信息记录载体等问题，建议在执法实务中提供完整监测（检测）报告，毕竟其中还涉及监测（检测）采样以及结果判定等标准适用问题；在告知形式上，建议参照处罚文书送达制度，通过送达回执等形式，固定告知的过程。
原《办法》关于行政处罚的办案期限是一个“不变期限”，除“听证、公告、监测、鉴定、送达等时间”不计入期限外，行政处罚决定要求在3个月内作出。客观上，此类规定有利于保证行政行为及时作出，但也忽视了现实中可能存在的问题，比如案件需移送刑事部门先行处理、新冠疫情等阻断执法调查等情形，直接导致了部分案件在办理过程中出现超期的情况。此次《处罚办法》第三十五条、第三十六条分别就中止案件调查、终止案件调查作出了规定，并详细列出了具体情形。
由于涉及具体办案的期限计算，中止案件调查必须要在案卷中做好留痕工作。一是在决定形式上，《处罚办法》要求“经生态环境主管部门负责人批准”。尽管口头审批似乎不违反相关规定，但考虑到行政诉讼中行政机关举证责任倒置的问题，还是要在案卷中对批准行为予以留痕，因此建议执法过程中遇到需要中止的案件，通过中止案件调查审批表等形式进行。二是在审批权限上，明确为“部门负责人”，综合《处罚办法》全文关于“主要负责人”“负责人”的不同表述，同时结合《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》相关规定，此处的审批人同样可以是主要负责人，也可以是副职负责人。三是在决定依据上，需要提供相关的佐证材料附卷备查。如“涉及法律适用等问题，需要送请有权机关作出解释或者确认的”等情形，在办案过程中应当形成相应的请示报告等材料。四是从闭环管理上，因为涉及重新启动期限的确定，最好以恢复案件调查审批表等形式予以体现。当然，对于请示报告答复等有明确期限的案件中，在没有恢复案件调查审批表的情况下，此类期限可以作为恢复案件调查的判断依据。
陈述、申辩以及听证权是行政相对人的重要权利。然而，原《办法》中虽然有陈述、申辩以及听证等相关权利表述，但并没有规定具体的申请期间。在以往实践中，生态环境部门主要根据原国家环保总局《关于实施行政处罚时听取陈述申辩时限问题的复函》（环函〔2006〕262号）中规定的期限确定，即“将当事人陈述和申辩的时限规定为自接到事先告知书之日起七日”。而另一方面，在听证时间确定上，则根据《行政处罚法》第六十四条相关规定确定，即“在行政机关告知后五日内提出”。在以往执法实践中，两类期限极容易混淆，增加了执法负担。此次《处罚办法》结合《行政处罚法》等相关规定，在四十四条、四十七条分别明确了陈述、申辩以及听证的申请时间，均明确为“收到告知书后五日内”，实现了两个时间的统一。结合《处罚办法》第九十条第二款之规定，“期间开始之日，不计算在内。”陈述、申辩以及听证的期限应当为收到处罚告知书以后，次日起的五个工作日内。
在审核结果上，《处罚办法》第五十一条第三款明确了法制审核三类不同的处理意见：一是没有问题的，同意；二是有风险可以改进的，提出改进或完善的建议；三是有风险无法改进的，提出不同意的审核意见。作为基层执法部门需要关注的是，今后法制审核要根据前述规定写明具体的处理意见，而不宜以简单的法制审核人员签名代替法制审核意见。
以往，关于轻微处罚是否需要制作处罚文书并没有明确的规定。此次《处罚办法》更加强调执法的闭环管理，第五十五条第三款规定“符合本办法第五十三条第二项规定（注：即违法行为轻微免罚）的情况，决定不予行政处罚的，应当制作不予行政处罚决定书。”值得探讨的是，在制作不予行政处罚决定书之前，是否需要先向当事人作出“不予行政处罚决定告知书”。《处罚办法》对此没有明确的规定。但是先行作出“不予行政处罚决定告知书”似乎更为合理。一是从法理上看，不予处罚确立了行政相对人违法行为的存在。不予处罚的认定，建立在违法行为事实存在的基础上，只不过可能基于情节轻微而免予处罚。在此情况下，行政相对人可能对于违法事实本身，包括该违法行为依据的证据、法律定性、原拟处罚裁量等提出异议。二是从执法实务看，不予处罚并非真正地对行政相对人没有影响。《处罚办法》第四十一条第一款第六项规定，行使处罚裁量权应当考虑“当事人是初次违法还是再次违法”。在不予行政处罚的情况下，行政相对人下一次可能出现的违法就有可能因为本次不予处罚决定而无法认定为“初次”，进而可能影响后续自由裁量，包括“首违不罚”等制度的适用。基于前述考虑，建议在不予处罚决定之前，先行作出不予处罚告知书。
在处罚文书送达上，此次《处罚办法》参照《行政处罚法》《民事诉讼法》等相关法律规定，拓展了处罚文书的送达形式，在第五十九条新增“电子送达”方式，并在第六十条就电子送达的相关要求进行了明确。运用电子送达的前提在于取得当事人的确认，并签订确认书。同时，为了避免邮箱投递失败等问题，建议电子送达的情况下，与当事人通过电话、短信等形式进行确认。
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