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2022-08-31 |
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政策解读 |
执法丨20个环境执法热点问答
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发布时间：2022-08-31
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1.非现场行政处罚的程序？
《行政处罚法》第41条对电子技术监控设备的质量要求、设置、使用和程序等作出了全面规定，要重点理解以下五个要求：一是确保采用非现场执法方式于法有据。行政机关具体在哪些领域、哪些情形下可以单凭电子技术监控设备收集、固定的违法事实实施行政处罚，只能由法律、行政法规确定。如果没有法律、行政法规依据，尽管不影响利用电子技术监控设备收集电子证据，但不能实施非现场执法程序。二是确保电子技术监控设备质量过关、性能完备。利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过技术审核，确保电子技术监控设备符合标准。三是确保电子技术监控设备的设置科学合理、公开透明。利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备设置合理、标志明显，并要求将设置地点向社会公布，避免“暗中执法”，避免出现同一电子技术监控设备记录大量、重复的行政违法行为。 四是确保电子技术监控设备记录内容准确无误、客观全面。电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。 行政机关应当审核记录内容是否符合要求，未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。五是确保电子技术监控设备记录信息有效告知当事人。行政机关应当及时告知当事人违法事实，防止出现因告知不及时、不顺畅导致同一当事人被同一电子技术监控设备多次记录行政违法行为。既要及时告知，也要采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。同时强调不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。《行政处罚法》第42条对执法人员的执法作出了严格规定：“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。”作为重要的行政执法活动，行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。重点把握四个方面：一是两人执法。本次修法，将原来规定于“一般程序”一节的“两人执法”，调整到“一般规定”一节中，并增加了“法律另有规定的除外”的规定。只要法律没有例外规定，无论是简易程序还是一般程序，都需要两人执法。二是亮证执法。第52条规定，适用简易程序当场作出处罚决定的，应当向当事人出示执法证件；第55条普通程序中，要求执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件，当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。第七十六条法律责任里规定执法人员未取得执法证件而上岗执法的，行政处罚机关和直接负责的主管人员和其他直接责任人员需要承担相应法律责任。三是文明执法。执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。四是回避。原行政处罚法在一般程序中调查或者检查时，执法人员与当事人有关直接利害关系的，应当回避。新行政处罚法在一般规定中细化了回避情形，执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。 明确对回避申请应当依法审查，由行政机关负责人决定，决定作出之前，不停止调查。没收非法财物是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织的非法财物予以没收的一种行政处罚。一般情况下行政机关没收的非法财物主要包括：不属于当事人所有，而是被其非法占有的财物；财物虽系当事人所有，但因其用于非法活动而被没收,例如用作赌资的金钱等；违禁品，即国家法律、法规明文禁止生产加工、保管、运输、销售的物品及在某些场所禁止携带的物品，如危险品、淫秽书刊、毒品等。2020年12月，财政部制定了《罚没财物管理办法》，对罚没财物处置等作了规定。根据该办法规定，罚没财物的处置主要包括几种方式：销毁、依照国家有关规定进行拍卖、依照国家有关规定进行处理、捐赠。《行政处罚法》第60条规定:“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”增加本条主要是为了防止久拖不决，使经济社会秩序长期处于不确定状态，影响当事人的合法权益。 如依法需要检验、检疫、检测、公告、听证、招标、拍卖、专家评审、鉴定，或者委托有关行政机关调查取证的，所需时间不计算在法定期限内。《行政处罚法》没有规定时间的中止、中断、终止、延期等，需要通过配套立法予以解决。新《行政处罚法》增加了电子送达方式，解决行政处罚文书送达难问题，规定当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人。违法事实确凿并有法定依据，对公民处以200元以下、对法人或者其他组织处以3000元以下罚款或者警告的，可以当场作出行政处罚决定。通报批评不适用简易程序；法律另有规定的，从其规定。《突发事件应对法》规定，公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。在发生自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件后，履行统一领导职责的人民政府可以采取一项或者多项应急处置措施。其中包括:迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序;依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会序的行为，维护社会治安。发生突发事件时的紧急性、即时性是与平时状态不同的，在实施行政处罚过程中，久拖不决或者处罚程度较轻，可能起不到应有的震慑、惩治效果，不利于突发事件处置。行政机关为了在突发事件发生时控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，可以适用《行政处罚法》第49条特别规定，依法快速、从重处罚。该规定与《突发事件应对法》的有关规定相衔接，即“依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为、稳定市场价格，维护市场秩序”；“依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安”。一是必须依法。只有在国家有关规定中有明确依据的，才能实施快速、从重处罚的程序。二是快速处罚。快速处罚并不意味着“简化程序”，该遵循的基本顺序、步骤以及时限必须遵守。“快速”的前提需要“依法”，在保障当事人合法权益的前提下，缩短立案、调查取证、内部审批等流程的时间，一些程序可同时进行，在较短时间内作出行政处罚决定。三是从重处罚。即在法定的处罚幅度内选择较重的处罚幅度。在突发事件应对过程中发生的干扰破坏应急处置工作等行为，性质恶劣，危害后果大，从重处罚有利于在特殊时期更好地惩戒违反行政管理秩序的行为，起到稳定社会秩序、妥善应对突发事件的作用。 《行政处罚法》第46条对证据的种类给予明确，这是修订后新增的内容，共8大类证据。一是书证。是指用文字、符号或图画所表达的思想内容来证明违法行为相关事实的证据。书证以书面形式所记载或者表达的、与违法事实相关联的内容来证明案件事实。常见的书证包括合同书、公文、私人书信、租赁契约、结婚证、房产证、商标、信件、电报、牌号、车船票、各种运输单据、交通事故责任认定书、调解协议等。二是物证。是指以物品、痕迹等客观物质实体的外形、性状、质地、规格等证明案件事实的证据。如肇事交通工具、现场留下的物品和痕迹等。三是视听资料。是指以录音、录像、扫描等技术手段，将声音、图像、数据等转化为各种记录载体上的物理信号，证明案件事实的证据。如音像磁带、计算机数据信息等。视听资料具有一定的准确性和直观性，包括图片、幻灯片等无声视觉资料，唱片、录音带等录音资料，电影片、声像光盘等影音资料。 四是电子数据。是指通过电子邮件、电子数据交换、网聊记录、微博、微信、短信、电子签名等存储在服务器或者电子介质中的信息。 五是证人证言。是指直接或者间接了解案件情况的证人就自己所知道的涉及违法行为的情况向行政机关所作的口头或书面陈述。 口头陈述的，行政机关应当制作笔录；书面陈述的，证人应当签名并注明日期。证人证言属于直接言词证据，在行政执法证据中占据较高的地位和数量，是认定案件事实的主要依据。 六是当事人的陈述。是指当事人向行政机关陈述有关违法行为的事实和理由所形成的证据材料。当事人陈述是保障当事人权利的重要手段，同时也是证明案件事实的重要方式。七是鉴定意见。是指具有专业技术特长的鉴定人接受委托或者指派，利用专门的仪器、设备，运用专业知识和科学技术，对行政处罚实施中涉及的专门性的事实问题进行鉴别判断并出具技术性结论的意见。 八是勘验笔录、现场笔录。是指行政机关工作人员对与行政案件有关的现场或者物品进行勘察、检验、测量、绘图、拍照，并用文字记载或者拍照、绘图等方式所作的记录。 勘验笔录的作用在于保全固定证据，为发现线索、判明情况提供依据，为鉴定提供材料。现场笔录是指执法人员在实施行政处罚过程中对与行政案件有关的现场情况及其处理，当场制作的有关违法行为事实或者当场处罚情况的记录。现场笔录是执法人员对正在发生或者刚刚发生的现场情况制作的笔录，其作用在于避免证据消失、变化或者事后取证困难。涉及重大公共利益的；直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。《行政处罚法》第58条规定了此项制度，法制审核必须在作出行政处罚决定之前进行，禁止事后补办。《行政处罚法》第58条第1款明确，法制审核的主体是从事行政处罚决定法制审核的人员。 行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。这里的“初次从事行政处罚决定法制审核的人员”，是指2017年修正后的《行政处罚法》自2018年1月1日实施以来，行政机关中第一次从事行政处罚决定法制审核的人员。 2018年1月1日以前已经在行政机关从事行政处罚决定法制审核，但未取得法律职业资格的人员，可继续从事法制审核工作。 适用法律、法规、规章是否准确，裁量基准运用是否适当； 《行政处罚法》第47条规定：“行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。”一是规范文字记录。行政执法文书作为执法全过程记录的基本形式，是用以证明行政执法行为合法性和适当性的基础支撑，执法过程中制作的证据，如询问笔录、调查笔录、勘验笔录等，必须做到文字记录规范，并根据执法行为的种类、性质、流程等规范执法文书的制作，是正确实施行政执法全过程记录的基础。 二是注重音像记录。音像记录作为行政执法全过程记录的重要形式，对现场检查、随机抽查、调查取证、证据保全、听证、行政强制、法律文书送达等容易引发争议的行政执法过程，具有重要意义。 对直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法场所，要进行全过程音像记录。在行政处罚实施过程中，行政机关及其执法人员应当告知当事人拟作出的行政处罚内容和拟作出行政处罚的事实、理由、依据，同时要告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。重点把握三个方面：一是告知是一项重要程序制度。告知程序是行政处罚的必经程序，对行政机关而言，是一项法定义务，必须履行;对当事人而言，是对其知情权的保护。 二是告知程序是行政处罚公开、公正原则的具体体现。公正原则要求，行政处罚应当平等和公正地适用法律，其基本特征是：当事人必须获悉对他的处罚的内容和性质，当事人有陈述案情的机会，行政机关的处罚决定必须公正。第二，行政机关履行告知义务，必须在作出行政处罚决定之前。 实施行政处罚，即使是简易程序，行政机关也应当依法履行告知程序。《行政处罚法》第62条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前未向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，不得作出行政处罚决定。一是告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，是指行政机关应当告诉当事人拟作出行政处罚的种类、具体数额或数量，具体的违法事实，对违法行为作出处罚决定的原因，违反法律、法规、规章的具体规定。二是告知当事人依法享有陈述、申辩和要求听证等权利，是当事人行使相应权利的前提。新《行政处罚法》对听证程序作了补充完善，来提高听证程序的运用比重。原《行政处罚法》规定了“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”。新《行政处罚法》扩大了听证范围，明确为“较大数额罚款；没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；降低资质等级、吊销许可证件；责令停产停业、责令关闭、限制从业；其他较重的行政处罚；法律、法规、规章规定的其他情形”等九类行政处罚。一是适当延长要求听证的期限。新行政处罚法将当事人要求听证的期限从在行政机关告知后的三日延长至五日。二是增加了当事人的义务。明确“当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的，视为放弃听证权利，行政机关终止听证。”同时明确“当事人及其代理人拒绝签字或者盖章的，由听证主持人在笔录中注明。” 原《行政处罚法》并未明确听证笔录的法律效力，这也是当事人申请听证不积极的重要原因。 为进一步提高听证笔录的法律效率，新《行政处罚法》第65条规定：“听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定”，使听证笔录具有了作出行政处罚决定的重要或者主要根据的法律效力。行政处罚信息公示，是指具有行政处罚权的行政机关通过一定载体，在行政处罚事前、事中、事后阶段，按照“谁处罚谁公示”原则，及时、主动向行政相对人和社会公示有关行政处罚信息，确保行政相对人和社会公众的知情权、参与权、监督权。一是及时主动公开职责权限、实施程序、救济渠道、执法人员等信息；二是执法人员在调查、询问、现场检查、勘验时，主动向当事人或者有关人员出示执法证件； 三是行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利； 四是行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。五是具有一定社会影响力的行政处罚决定应当依法公开；六是公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的行政处罚决定，应当在3日内撤回相关信息并公开说明理由；七是对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等不宜公开的信息，应当依法予以保密。行政执法“三项制度”即行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。2017年1月19日，经党中央、国务院同意印发的《国务院办公厅关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》，确定在32个地方和部门开展试点。 2018年12月5日，经党中央、国务院同意，国务院办公厅印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》。此次修法，将行政执法“三项制度”上升为法律规范。《行政处罚法》第75条第1款规定，县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核，加强对行政处罚的监督检查，规范和保障行政处罚的实施。评议考核的主要内容是行政执法部门和行政执法人员行使行政执法职权和履行法定义务的情况，包括行政执法的主体资格是否符合规定，行政执法行为是否符合执法权限，适用执法依据是否规范，行政执法程序是否合法，行政执法决定的内容是否合法、适当，行政执法决定的行政复议和行政诉讼结果，案卷质量情况等。 定期组织开展行政执法评议、考核，有利于从制度上进一步加强对行政处罚的监督检查，规范和保障行政处罚的实施。根据修订后的《行政处罚法》规定，行政相对人主要享有的权利包括知情权、确认权、陈述申辩权、申请回避权、要求听证权以及行政复议权、行政诉讼权、要求国家赔偿权等救济权利。一是知情权。知情权是指行政处罚的当事人在行政机关作出行政处罚决定之前，有获悉行政机关拟作出行政处罚所认定的违法事实、证据采信、依据选择、裁量理由等情况的权利。知情权是当事人参与行政执法过程，及时行使陈述权、申辩权、听证权的基础。依据行政处罚法规定，所有行政处罚程序中依法公示的内容，都属于当事人知情的范围。二是确认权。确认权是指当事人对行政执法主体和行政执法人员资格、制作或送达的法律文书、票据等进行确认的权利。根据《行政处罚法》第42条第1款“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人”以及“执法人员在调查、询问、检查、现场勘验时，应当出示执法证件，表明身份”，这些都是对行政执法人员资格的确认。 执法人员制作的调查笔录、询问笔录、现场勘验笔录等法律文书记载内容的真实性、全面性，要经当事人签字确认，记载内容与实际不符的，当事人有权要求更正。对执法机关送达的法律文书，包括行政处罚告知书、证据保存清单、行政处罚决定书等，经当事人确认后签收。简易程序中当场收缴罚款的，执法人员必须出具省级财政部门统一制发的罚款收据，否则当事人有权拒绝缴纳罚款。三是陈述申辩权。《行政处罚法》第7条和第45条规定，行政机关给予当事人行政处罚的，当事人有权就自己的行为进行陈述和申辩。根据行政处罚法第44条的规定，在行政处罚决定作出之前，当事人即可行使陈述权和申辩权。四是申请回避权。《行政处罚法》第43条规定“执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。当事人提出回避申请的，行政机关应当依法审查，由行政机关负责人决定。决定作出之前，不停止调查。” 五是要求听证权。修订后的《行政处罚法》扩充了听证的范围、完善了听证的程序。要求听证权是《行政处罚法》赋予当事人的一项法定权利。 六是行政复议和行政诉讼权。申请行政复议或者提起行政诉讼，是当事人的法定权利，也是当事人最重要的法定救济途径。对于申请行政复议或者提起行政诉讼的具体程序要求，在《行政复议法》《行政诉讼法》中均有明确规定，在此不再赘述。 七是获得赔偿权。根据行政处罚法，公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，当事人有权依法提出赔偿要求。给当事人造成损害的，应当依照《国家赔偿法》的有关规定承担赔偿责任。
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